社保降费趋势下，增幅回落的养老保险基金如何开源节流？

经过连续三年的上涨之后，城镇职工基本养老保险基金收入的增幅在2018年出现了较大幅度回落，在社保降费改革的影响之下，养老保险基金收入低增长将成为未来的常态。

近日，人社部公布了《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》（下称“公报”）。这份公报与过往十多年公报有所不同，在城镇职工基本养老保险基金的收支情况中，今年公报没有披露收入和支出的增幅，也没有像过去一样披露征缴收入和财政补贴的情况。

华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇对第一财经记者表示，养老保险基金收入增幅的下降是必然的，预计今后还会进一步下降，这意味着养老保险制度地区间不平衡将加剧。

养老保险基金收入增长面临风险

公报称，2018年，城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元，基金支出44645亿元。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存50901 亿元。

第一财经记者翻阅过去十年的人力资源和社会保障事业发展统计公报发现，以往的统计公报在披露养老保险基金收支及累计结存数的同时，还会同时披露基金总收入的增幅、征缴收入数及增幅、总支出增幅以及财政补贴金额。

比如，2017年的公报显示，全年城镇职工基本养老保险基金总收入43310亿元，比上年增长23.5%，其中征缴收入33403亿元，比上年增长24.8%。各级财政补贴基本养老保险基金8004亿元。全年基金总支出38052亿元，比上年增长19.5%。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存43885亿元。

第一财经记者对比2017年的公报数据计算显示，2018年，我国城镇职工养老保险基金收入增幅为18.1%，比2017年的23.5%回落了5.4个百分点。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华对第一财经记者表示，征缴收入、财政补贴和利息收入是城镇职工养老保险基金收入的主要来源，这三项的变化都会对养老保险基金收入产生影响。由于今年公报没有公布征缴收入和财政补贴的情况，因此难以判断是哪些因素导致了基金收入增幅的下滑。

其中，城镇职工基本养老保险基金的征缴收入主要由缴费人数、职工工资水平、缴费费率和遵缴率等因素决定。

通过扩大养老保险覆盖面（即“扩面”）将更多的人纳入到制度中来，是近年来政府部门主推的一项行动。我国在2014年提出实施全民参保登记计划，加快实现城乡基本养老保险人员全覆盖。

孙永勇认为，随着快速扩面期的结束，城镇职工基本养老保险参保人数将进入低速增长时期，而经济增速放缓又会使得缴费人数占参保职工人数的比例下降，这就意味着缴费人数不仅难以重回快速增长轨道，还有可能在将来出现负增长。

此外，我国职工工资增长速度也在下降，城镇单位就业人员平均工资增长率在2007年至2016年的10年间，跌去了近10个百分点。这也会使得许多企业（特别是大量中小企业）缴费能力下降，以及用人单位和职工的遵缴率下滑。

一位社保研究人士对第一财经记者表示，2018年城镇职工养老保险基金收入增幅下降的原因，还有可能是财政补贴的下降，因为建立中央调剂制度最大的效果是可以减少中央财政的补贴。

公报显示，2018年7月1日，建立实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，2018年调剂比例为3%，调剂基金总规模为2422亿元。

“开源节流”确保基金可持续

在上述数据背景下，今年5月1日，我国启动了社保制度建立20多年来最大规模的一次降费。人社部预计，到今年年底的这8个月内将为企业减负超过3000亿元。

这一轮社保降费的两个亮点，一是降低城镇职工基本养老保险的单位缴费比例至16%，二是调整个人缴费基数的上下限。张盈华认为，降费率和降费基都会对今年城镇职工养老保险基金收入造成影响，其中降费基的影响更是不容忽视，因为很多地方是以基数下限来缴费的。

从近10年城镇职工基本养老保险基金的统计数据来看，基金收入的增速并不稳定，从2014年基金收入增幅跌至11.59%的最低点之后逐年攀升，到2017年升至23.54%。而这三年养老保险基金收入的增加一方面要归功于财政补贴的快速增加，另一方面也是社保部门征缴力度提升的结果。

中金公司2018年的一份研究报告提出，过去几年征缴力度的提升抵消了降费给企业减负的影响，基本养老保险的实际费率从2014年的19%升至2017年的21.6%，其中2017年大幅上升2个百分点。此外，在去年9月中央提出“确保社保费现有征收政策稳定，严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴”之前，一些地方对于社保欠费的追缴主要集中在没有按照规定基数缴费这一问题上。

但可以预见，在中央反复强调社保征收改革不会加重企业负担的前提之下，今后几年通过“强征缴”来增加基金收入的做法难以实行。

“国家财政收入增速下降，给基本养老保险的财政补贴增速也可能会随之下降。同时，整个经济增速放缓，社会平均投资收益率会下降，基本养老保险基金投资收益率可能会下降，这些都是养老保险基金收入下降所面临的风险。”孙永勇说。

养老保险基金的收入面临着下降的风险，但基金的支出却是刚性的。在2008年至2017年的10年间，只有3个年份的职工基本养老保险基金收入增长率高于基金支出增长率，而且收入的波动性要大于支出。这说明，基金支出增长率从总体上看已经超过收入增长率。

中国社科院世界社保研究中心今年4月发布的《中国养老金精算报告 2019-2050》（下称“报告”）称，过去五年来制度可持续性正在经历两种趋势：一是制度收入端在覆盖面和征缴力度上均有所提升，二是制度支出压力随人口老龄化程度加深逐步恶化。两种趋势结合的结果是基本养老保险制度全国可持续性良好，但地区间差异极大。

报告称，2018年领取基本养老金人口占城镇60岁及以上人口比率从5年前 38.4%上升到71.79%。只用了5年时间，基本养老保险制度提供的养老金收入已经成为老年人晚年经济收入中最重要的组成部分。因此，基本养老保险制度在中长期内面临着财务不可持续的挑战。为此，改革需要标本兼治，从制度根源和参数改革等方面，出台综合性设计方案，提升养老保险制度的财务可持续性。

报告建议，以社保降费为契机，扩大养老保险个人账户，强化多缴多得的激励机制，同时要尽快实现养老保险的全国统筹，并对制度的一些参数进行改革，比如尽快出台延迟退休的方案，推进基本养老保险基金投资，完善精算制度等等。

在孙永勇看来，支出增长率从总体上看已经超过收入增长率，这是未来将收不抵支的征兆。随着人口老龄化程度加深，累计结余将会陷入负增长。因此，应该尽快采取措施，增加收入，适当控制支出，以扭转基本养老保险基金的这种发展态势。他认为，按照目前的制度设计，养老保险制度需要借助外力才能维持可持续性，因此，需要尽快建立大规模基金储备，划拨国有资产和建立主权养老基金都是实现这一目标的重要手段。

虽然目前国资划拨社保的规模只有0.11万亿元，但我国庞大的国有资本为壮大全国社保基金绘制出了蓝图。中金公司的研究报告称，截至2017年底，我国国有资本净资产达87万亿元，按照国务院方案提出的10%的划转比例，则可以划转8.7万亿元。

孙永勇表示，在划转国有资本充实社会保障基金方面，首先应该立足长远设计方案，瞄准未来养老金缺口；其次，在确定划转对象时，应该系统规划中央与地方划转的国有资本，与深化国有企业改革目标紧密结合；再次，划转的比例可以更灵活一些，并根据需要进行动态调整；最后，承载主体需要管好用好划转的股权，确保其获得比较理想的资本收益。